财政分权与经济增长之间存在倒U型

日期:2019-09-19 18:20 作者:天和网2

财政分权与经济增长之间存在倒U型


   在大国的市场经济中,政府间的财政关系是政府影响经济运行的重要因素之一。地方财政分权程度的变化会改变地方政府的征税努力程度和公共物品提供水平,这会通过影响企业的生产活动作用于地方的经济增长。自1978年改革开放以来,中国经济经历了40年的高速增长期,经济体制不断改革完善,而财政体制改革作为经济体制改革的重要方面也在不断推进。由最初的统收统支制度到以财政包干制为核心形式的分灶吃饭制度,再到分税制,部分财政权力由中央政府逐步下放给地方政府。地方财政权力的增加刺激了地方政府通过多种方式干预经济发展,包括促进基础设施建设、扶持本地企业发展、吸引外来投资、直接干预企业投资和管理等,这些都使地方政府在经济发展过程中发挥了重要作用。然而,地方财政分权程度的提高是否一定会改善地方的经济增长?

  围绕着政府间财政关系对经济增长的影响机制,学者们尝试在理论上予以解释,其中财政联邦主义Fiscal Federalism颇具代表性。第一代财政联邦主义从地方政府在供给公共物品、矫正市场失灵、提升社会福利等方面具有优势的角度入手,论证了财政分权的合理性。地方政府的优势主要体现在可以以低成本掌握地方信息,合理提供异质性公共物品,有效配置无法由市场提供的资源。此外,在生产要素自由流动的假定条件下,通过地方政府之间的竞争有利于实现公共物品供给的帕累托最优。随着1960年以来新制度经济学的兴起,第二代的财政联邦主义(又被称为“市场保护型联邦主义”)利用新制度经济学的分析工具,认为财政分权可以通过制度安排来影响地方政府和企业的经济行为,以提高经济效率,影响渠道包括激发地方政府间的财政竞争、增强地方财政收支责任感等。 

  国内学者基于中国1980年以来的分权改革实践,尝试从理论方面对中国式“市场保护型联邦主义”进行探讨。大部分学者认为中国式的财政分权在一定程度上改变了地方政府及官员的行为激励,促进了经济发展。财政分权使得地方政府成为“剩余索取者”,直接受益于当地经济的繁荣,因此地方政府有激励减少掠夺市场、对无效率国企补贴救助等对经济发展有负面影响的行为,增加生产性基础设施投资与公共服务以促进资源流入和当地市场繁荣;除了增加资本投资以外,由于地方政府在满足当地需求方面更具信息优势,因此财政分权还会通过提高地方资源配置效率而促进经济增长。对地方官员而言,中国特殊的政绩考核和官员晋升制度催生出地方政府间“标尺竞争”或“政治锦标赛”机制,使得地方官员个人利益与地方经济利益在一定程度上得到协调,较好地解决了地方官员的激励与考核问题。然而,也有学者指出财政分权改革会带来负面效应,例如分权化改革可能引发辖区间发展失衡和地方保护主义,导致区域收入差距扩大,压缩对教育、医疗卫生等一般性公共物品的供给以增加经济建设性支出,引发恶性竞争等。 

  在实证研究方面,现有的经验证据并未就财政分权影响经济增长的性质给出明确的结论。尽管有相当数量的实证结果显示出财政分权对经济增长的促进作用,但是仍存在部分文献得出了相反结论。值得注意的是,大量文章在肯定财政分权总体上具有促进效应的同时,也指明这种正面作用随地区与时间(主要是指在分税制改革前后的两个时期)而呈现出明显差异性,甚至在个别时段与地区是负面作用。 

  可见,以往的经验证据并未就财政分权与经济增长之间的关系给出明确的结论。实证结论存在不一致性的部分原因可能在于财政分权测度方法和数据样本的异质性,但是更为关键的是,即使不考虑样本数据的影响,现有的理论研究也表明财政分权对经济增长的影响并不明确,即可能同时存在正向和负向两种影响。一种合理的推论是财政分权与经济增长之间的关系本身就不是单调的,两者之间存在着非线性关系。 

  基于以往研究,本文借鉴Devarajan等、Xie等的模型设定方法,利用内生增长框架将中央和地方政府提供的公共物品作为不同的生产要素引入到企业的生产函数中,并在各级政府的预算约束中引入财政分权变量,通过最优化分析探讨财政分权与经济增长之间的非线性关系,最后利用中国县级面板数据进行实证检验。本文的主要体现在两个方面: 

  第一,在理论层面廓清了财政分权对经济增长的非线性影响,并阐释了背后的影响机制。一是财政分权变量的选取和设定更符合中国实际。由于税收弹性分成是中国政府间财政关系的典型特征,从财政收入分成(或税收分成)的角度出发来衡量地方财政分权程度更能反映地方政府财政权力和自主程度的大小。二是从经济学理论的角度阐释了非线性关系产生的逻辑基础。理解财政分权非线性影响的关键在于,中央和地方政府提供的公共物品对企业生产的影响存在差异,而公共物品的供给则受到不同层级政府财政分权约束和支出偏好的影响。